Les déplacements de population

 Les personnes déplacées à l'intérieur du pays (PDI) sont de plus en plus le produit non seulement des conflits et des catastrophes naturelles, mais aussi d'un nombre croissant de projets d'infrastructure du secteur public ou privé construisant des mines, des usines, des barrages, des routes, etc. L'empreinte de ces projets déplace collectivement de grandes nombre de personnes. Le nombre et la taille de ces projets augmentent rapidement dans les pays en développement, notamment en raison des facilités financières mises à la disposition des entreprises privées de construction et des banques par le biais, entre autres, des agences de crédit à l'exportation (OCE) des 34 pays de l'OCDE. Dernièrement, certains pays non membres de l'OCDE (Brésil, Chine, Inde et Afrique du Sud entre autres) ont élargi le rôle de leurs ACE, ce qui a également aggravé l'incidence des déplacements.
Dans l'ensemble, l'assurance financière des OCE est devenue de plus en plus un puissant moteur de développement international. Aujourd'hui, les ressources financières combinées rassemblées par les OCE sont énormes à tous points de vue. L'Union de Berne, qui comprend la majorité des OCE du monde, rapporte que ses membres ont assuré l'investissement de près de 1,2 billion de dollars en 2010 seulement. Ce montant dépasse le total des prêts actuellement fournis par l'aide formelle à l'aide d'institutions telles que la Banque mondiale et les banques régionales de développement en Asie, en Afrique et en Amérique latine réunies.
Comment fonctionne le processus d'assurance des risques dans la pratique?
La construction de nombreux projets d'infrastructure dans les pays en développement est réalisée par des entreprises privées, financées par des prêts des banques commerciales. Cependant, étant donné les risques élevés de remboursement en temps opportun de ces prêts par les pays bénéficiaires ou les risques de conflits militaires internes, de guerre civile et d'autres événements imprévus, il devient indispensable que les agences de crédit à l'exportation des pays développés interviennent. en fournissant une assurance publique qui prend la forme de garanties de remboursement aux banques commerciales prêteuses en cas de défaillance du pays bénéficiaire. Cette ECA cruciale aide à débloquer de vastes ressources pour un développement accéléré et joue un rôle mondial majeur.
Risques qui exigent des mesures structurées de contre-risque
Des problèmes émergent cependant du fait que si les garanties de la CEA assurent désormais contre certains types de risques, elles omettent d'autres risques essentiels. Par exemple, une catégorie entière de risques non traités est le risque que les projets eux-mêmes aient un impact négatif sur certaines populations. Ce risque, et les personnes qui ne les encourent pas, ne sont pas assurés par les garanties financières des OCE.

En effet, le déplacement interne occasionné par certains projets soutenus par la CEA inflige aux populations affectées un ensemble de risques graves d'appauvrissement, documentés par la recherche scientifique empirique dans le monde. En raison de ces risques, l'une des conséquences possibles de l'expansion des activités des OCE - bien que non intentionnelle, mais néanmoins réelle et hautement toxique - est la paupérisation sévère des personnes déplacées, malgré la compensation quasi symbolique qui leur a été versée. Indépendamment des avantages de ces projets (qui profitent généralement à d'autres segments de la population), l'appauvrissement des personnes déplacées de force est certainement l'opposé polaire des propres ambitions de développement des OCE. Ce paradoxe de conséquences imprévues exige une réponse plus ferme de la part des OCE, des gouvernements nationaux, des sociétés de construction, des banques, des ONG et d'autres acteurs du développement.
Qu'est-ce qui pourrait et devrait être fait pour empêcher ou atténuer ces risques et effets contraires à la réalité?
En réponse à cette question et aux préoccupations connexes, ainsi qu'aux vives critiques des groupes de la société civile 1, les OCE ont adopté collectivement en 2003 un document fondamental connu sous le nom d'Approches communes »(AC). Ce document exprime l'adhésion collective des OCE aux principes du développement durable et à l'ensemble des politiques sociales et environnementales formulées par la Banque mondiale, connues sous le nom de politiques de sauvegarde. » Les approches communes reposent sur l'idée que toutes les OCE les appliqueraient; cela est essentiel pour éviter la fuite des clients vers l'agence avec le plus bas niveau de normes de protection. L'AC appelle à la cohérence et à la cohérence des normes sociales et environnementales, à une mise en œuvre contraignante, à une plus grande transparence, à la consultation publique, à l'adoption de critères relatifs aux droits de l'homme et à d'autres exigences majeures. En substance, les approches communes sont apparues comme un moyen par lequel les gouvernements des pays démocratiques et développés de l'OCDE cherchent à influencer ce que font les entreprises du secteur privé. En particulier, étant donné que les risques économiques pour les familles de PDI ne peuvent pas être traités techniquement de la même manière que les risques de remboursement de prêt, l'AC vise à introduire des garanties alternatives et des mesures de contre-risque qui protégeraient les moyens de subsistance des PDI. À cet égard, il est également significatif - et signe d'une réflexion convergente sur cette question - qu'en 2005, l'ONU a créé un représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour les entreprises et les droits de l'homme, une initiative particulièrement pertinente pour les processus de déplacement et de réinstallation.
Que se passe-t-il si la politique générale est améliorée et que les violations persistent au niveau du projet?
Au cours des années suivantes, un certain nombre d'ajouts aux approches communes de 2003 ont été introduits. Les ONG ont demandé que les Principes directeurs relatifs aux personnes déplacées soient pris en considération. Et plus récemment, au cours de 2010-2011, le document CA lui-même a été soumis au débat public et amélioré. Le résultat est une nouvelle version de l'AC plus solide, présentée pour approbation à la réunion d'octobre 2011 des pays de l'OCDE et qui devrait être adoptée (éventuellement avec de nouveaux ajustements) d'ici la fin de 2011.
Pourtant, malgré les efforts constants entre 2003 et 2011 de la part des différentes OCE pour faire respecter les normes de l'AC, de nombreuses violations des approches communes se sont poursuivies au niveau du projet, dont la responsabilité incombe à la fois aux sociétés de construction et aux gouvernements des pays d'accueil. Les pires violations des droits de l'homme liées aux entreprises se sont produites dans les zones touchées par les conflits internes et les tensions des situations d'après conflit. De nombreuses personnes déplacées à l'intérieur du pays en ont subi les conséquences. Comme John Ruggie, le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour les droits de l'homme et les sociétés transnationales, l'a récemment déclaré à l'OCDE / ACE, sans mâcher ses mots:… Les cas de transgression ont inclus le déplacement forcé de populations sans compensation ou une compensation inadéquate, ou plus généralement, un manque d'une procédure régulière pour l'acquisition de terres; violations des droits du travail; déni d'accès aux moyens de subsistance; Les entreprises ont touché à peu près tous les droits de l'homme internationalement reconnus à bien des égards, notamment en s'ingérant dans l'exercice des droits civils et politiques classiques comme la liberté de réunion ». 2
En d'autres termes, malgré l'engagement des agences de crédit à l'exportation à conditionner et à orienter leurs garanties de prêt pour assurer le développement durable, ni les gouvernements ni les entreprises privées n'ont été tenus pour responsables de la violation des approches communes. En raison de ces violations, les personnes déplacées de ces projets ont le plus souffert, car elles ont été privées de la protection inscrite dans l'AC et des garanties internationales. En réponse, les populations touchées ont accru leur résistance active aux déplacements brutaux, dissociés de la réinstallation et de la restauration des moyens de subsistance. Les entreprises de construction, à leur tour, n'ont pas reçu l'aide nécessaire des gouvernements hôtes pour contrer le type de risques et de pertes qui déclenchent l'opposition politique et physique des populations affectées. Et un facteur facilitant fréquent de telles transgressions semble être le manque de capacité (et de temps) des OCE pour surveiller efficacement la cohérence entre leur plateforme d'AC et l'exécution du projet sur le terrain. En effet, et paradoxalement, une fois les garanties d'assurance convenues, il n'y a pas de suivi ou de supervision adéquat de la CEA pour savoir si les projets mettent réellement en œuvre les garanties sociales et environnementales qui ont servi de prémisse et de base pour l'octroi d'une assurance-crédit en premier lieu. L'AC note seulement que les OCE devraient - pour les projets ayant des impacts sociaux ou environnementaux majeurs - exiger des rapports de suivi ex post et des informations connexes. En d'autres termes, la surveillance n'est requise qu'après coup, plutôt que de manière continue lorsqu'il existe une réelle possibilité de corriger les distorsions et d'empêcher de nouvelles détériorations des normes de l'AC.
En somme, les garanties de crédit pour les projets à fort impact environnemental et social sont toujours délivrées uniquement sur la base de promesses et de rapports papier, mais sans vérification sur le terrain. Les OCE sont également gênés à cet égard par une expertise professionnelle et environnementale insuffisante de leur personnel. Cependant, pour être juste vis-à-vis des énormes programmes et efforts des OCE, il faut également reconnaître que, compte tenu de l'étendue extrêmement large des projets qu'ils assurent, il serait irréaliste de s'attendre à ce que le personnel des OCE, même élargi, effectue lui-même tout le suivi direct. C'est en grande partie la tâche de chaque projet et de ses propriétaires publics ou privés. Par conséquent, la capacité d'un tel suivi doit logiquement être incluse dans le modèle de gouvernance régulière du projet, les informations provenant à la fois du projet et des OCE.
Dans cette optique, certaines expériences remarquablement positives méritent également d'être soulignées, bien qu'insulaires. Un cas récent était le barrage d'Ilisu en Turquie, le plus grand barrage à avoir été démarré en Europe au cours de la dernière décennie. Pour le soutenir, trois grandes OCE européennes (Allemagne-Euler Hermes, Suisse-SERV et Autriche-OeKB) ont conçu des outils solides pour évaluer la cohérence de l'exécution avec les normes de l'AC et l'accord de crédit à l'exportation. Une assurance a été émise pour pas moins d'un demi-milliard USD, un tiers du coût estimé du barrage d'Ilisu, et les trois OCE ont décidé dans ce cas de traduire les approches communes en termes de référence explicites de surveillance (TdR) sur le déplacement et la réinstallation, l'environnement et la protection du patrimoine culturel. Le gouvernement turc était d'accord avec les TdR, s'engageant à leur mise en œuvre limitée dans le temps. Les OCE et la Turquie ont conjointement nommé des comités d'experts (CdE) composés de professionnels indépendants et d'universitaires de compétence largement reconnue pour suivre l'avancement du projet conformément aux TdR et aux approches communes. L'accord a été conclu, mais les CdE n'ont été autorisés par la Turquie à se rendre sur le terrain qu'un an plus tard, fin 2008.
Le résultat donne à réfléchir à toutes les parties concernées. Les trois CdE ont indiqué que les accords conclus avec les OCE sur les sauvegardes n'avaient pas été mis en œuvre. En fait, ils n'étaient même pas connus du personnel des agences turques chargées de mettre en œuvre le projet. Les rapports des experts ont suscité l'inquiétude des OCE et ont été suivis de visites conjointes répétées sur le terrain par les CdE et les OCE. Un soutien et des conseils substantiels ont été fournis aux responsables de projet sur la manière d'améliorer la politique, de corriger les violations de l'accord et d'améliorer les performances. Malheureusement, la réponse des autorités du projet n'a pas été satisfaisante. Des avertissements de défaut ont été émis par les OCE, conformément à l'accord de crédit. Néanmoins, les corrections n'ont pas été apportées à temps. Le démarrage de la construction malgré le manque de préparation sur le terrain menaçait précisément de provoquer le type de déplacement, l'appauvrissement catastrophique, les dommages aux sites du patrimoine culturel et le ternissement de la réputation des OCE que les TdR visaient à empêcher. Des groupes de la société civile - dans les pays européens et en Turquie elle-même - ont critiqué la mise en place défectueuse du projet, la préparation insuffisante pour l'exécution, et la sous-compensation et le sous-financement irresponsables de la Turquie de la réinstallation (contrairement aux normes internationales actuelles) sur l'équité, la culture et motifs environnementaux. Des efforts de conseil supplémentaires ont été mobilisés par les OCE pour soutenir l'amélioration de la politique de la Turquie et la préparation du démarrage du projet. Mais même jusqu'à la date limite, les autorités du projet n'ont pas véritablement mis en œuvre les conseils reçus et n'ont pas mis le projet en conformité avec l'accord.
Dans ces conditions, les trois OCE ont pris la décision non désirée mais nécessaire d'annuler le contrat d'assurance du projet Ilisu. Les OCE avaient fait dans ce cas pratiquement tout ce qui était en leur pouvoir pour mettre en œuvre l'AC. Mais ils ont refusé de soutenir - financièrement et moralement - le manque de préparation qui se transformait en un déplacement désastreux et un appauvrissement de quelque 60 000 personnes et en une perte massive de patrimoine culturel important. Ils ont également dû éviter de nuire gravement à leur réputation en tant qu'agences promouvant un développement sain. En fin de compte, cela signifiait avertir les autorités du pays des conséquences prévisibles et retirer leur soutien au projet.
Cette expérience significative dans l'un des plus grands projets des OCE a conduit à des informations précieuses sur la manière dont les approches communes peuvent et doivent être améliorées et suivies plus avant, en commençant par la phase de préparation avant la conclusion de l'accord final. L'essence des leçons de llisu est que les OCE doivent non seulement adopter des déclarations de politique sur la durabilité, mais - dans les cas de déplacements internes et de graves répercussions sur les droits de l'homme - elles doivent également créer un mécanisme fiable de vérification sur le terrain et de conseil et un suivi professionnel pendant la mise en œuvre, par le biais de centres d'excellence compétents.
Prochaines étapes appropriées: aborder les droits de l'homme
Passons maintenant à la version révisée des approches communes, adoptée lors de la réunion de l'OCDE d'octobre 2011. La nouvelle version du document de l'AC a bénéficié de discussions publiques conduisant à son approbation. Il marque une amélioration significative par rapport à la version précédente, mais il présente également des faiblesses et des lacunes persistantes qui menacent de saper sa puissance de traction »au niveau opérationnel.
Ce commentaire n'a pas pour objet de discuter de ces lacunes une par une. 3 Pourtant, deux questions générales et importantes doivent être mentionnées.
Premièrement, il semble que les enseignements tirés d'Ilisu doivent encore être traduits en étapes opérationnelles explicites, permettant aux OCE de créer de meilleures capacités indépendantes en interne et sur le terrain pour contrôler efficacement comment les critères de durabilité et de sauvegarde ne sont pas seulement écrits. dans les termes des projets, mais également sur le terrain lors des phases de préparation et d'exécution des projets. Dans un premier temps, les OCE pourraient d'abord simplement procéder à un examen et à un exercice d'inventaire pour identifier les projets qui ont eu des impacts sociaux pertinents et transposer leurs propres meilleures pratiques en normes et procédures opérationnelles pour aller de l'avant. Cela aiderait à identifier leurs propres méthodes pour aider à surmonter les faiblesses évidentes existantes dans la mise en œuvre et le suivi des approches communes.
Fait remarquable, l'une des innovations majeures et des éléments très constructifs inclus dans la version révisée de 2011 des approches communes est une référence explicite au contexte des droits de l'homme des projets soutenus. On s'attend de plus en plus à ce que les agences de développement et les praticiens incluent la protection des droits de l'homme dans les modèles de politique pour les projets de développement; pour la première fois, les approches communes répondent à cet appel.
Dans cette optique, l'exercice d'évaluation que nous proposons sur la cohérence, la responsabilité et les meilleures pratiques de suivi pourrait également être conçu comme une opportunité et une étape concrète concrète vers l'inclusion de la protection des droits de l'homme dans les préoccupations des OCE. Les avantages potentiels de ce nouvel élément de l'AC sont en effet considérables. Les gains seront non seulement en termes de droits de l'homme proprement dits, mais aussi en termes de bénéfices économiques de faire des affaires sans les tensions sociales toujours déclenchées lorsque les droits de l'homme ne sont pas respectés.
Jusqu'à présent, les OCE se sont pliées en quatre pour assurer le flux de financement et proclamer de meilleures normes dans leurs approches communes, mais elles n'ont pas aidé les pays eux-mêmes à acquérir les connaissances spécialisées nécessaires pour comprendre et appliquer ces normes avec compétence. De telles connaissances font encore défaut dans de nombreux pays en développement: par exemple, aussi surprenant que cela puisse être, la majorité des pays en développement n'ont pas encore formulé leur propre politique intérieure de réinstallation induite par le développement pour guider dans la pratique la réinstallation involontaire qu'implique le développement. La communauté internationale de l'aide au développement a cependant trouvé des moyens de fournir un soutien en matière de connaissances dans de telles situations limites en incorporant dans le tissu même des grands projets la fourniture d'une expertise pour conseiller les pays bénéficiaires et pour contrôler la cohérence de la pratique des projets avec les normes adoptées.
Les mécanismes les plus fréquemment utilisés (par exemple, par la Banque mondiale, la BAD et d'autres agences) sont des groupes d'experts (PoE), dont les visites et l'assistance périodiques peuvent facilement faire partie du tissu même du projet. Les banques du secteur privé qui accordent les prêts réels qui leur sont garantis par les OCE ont également un intérêt marqué pour la mise en œuvre des approches communes. Mais il n'est même pas clair si les OCE exigent également de la cohérence et de la responsabilité, comme cela est parfaitement possible en vertu des Principes de l'Équateur 4 adoptés par les plus grandes banques transnationales privées du monde. Cependant, la version nouvellement adoptée des approches communes ne contient pas encore d'article recommandant la création d'une telle capacité de surveillance ou d'alternatives fonctionnelles flexibles.
Il serait à la fois efficace et relativement simple pour toutes les parties concernées - les OCE, les banques prêteuses, les sociétés clientes et les gouvernements des pays bénéficiaires - de s'appuyer sur ces spécialistes compétents et indépendants et d'en tirer des avantages substantiels, une fois que ces panels deviendront une procédure normale plutôt que un événement exceptionnel et fortuit. Ces petits groupes d'experts (PoE) pourraient se voir confier une combinaison de fonctions de conseil, de suivi et d'établissement de rapports. Ils pourraient servir de manière pratique à aider les pays qui ne possèdent pas encore une telle expertise et informer indépendamment les OCE sur la qualité de la mise en œuvre des dispositions relatives aux approches communes. La composition de ces panneaux doit sûrement varier en fonction de la taille du projet et du secteur, et leurs tâches spécifiques doivent être soutenues et incluses en tant que coût du projet, car les maîtres d'ouvrage bénéficieront principalement économiquement et socialement des conseils d'experts du panneau. Les conclusions et recommandations de ces groupes de spécialistes devraient être examinées conjointement par les OCE, les entreprises bénéficiant de garanties de prêt et les maîtres d'ouvrage eux-mêmes dans le pays hôte. Les procédures opérationnelles de ces panels pourraient probablement être spécifiées dans une annexe aux approches communes de manière à y intégrer à la fois l'uniformité et l'adaptation flexible nécessaire à la spécificité du projet.
Élargir la famille des OCE dans le cadre des approches communes
Une deuxième question importante sur laquelle la nouvelle version de l'AC apporte de nouveaux éléments (mais des dispositions pas encore entièrement claires) est la nécessité de promouvoir des conditions de concurrence équitables pour les garanties de crédit à l'exportation bénéficiant d'un soutien public à la fois par les ACE des pays de l'OCDE et les ACE des pays non membres de l'OCDE. , comme ceux de la Chine (Sinosure), du Brésil (SBCE) et d'autres pays en développement dont les ressources permettent désormais d'exporter des capitaux pour le développement international. L'application des normes internationales de sauvegarde par les OCE des pays non membres de l'OCDE est d'une grande importance pour le développement international et leur propre efficacité, ainsi que pour la réputation de leur pays dans la promotion des normes de durabilité à l'échelle mondiale. Pourtant, les ACE des pays non membres de l'OCDE sont encore loin derrière dans la promotion de ces normes de sauvegarde dans les pays où ils opèrent.
Les OCE non membres de l'OCDE invoquent diverses raisons, comme le manque de pouvoir statutaire dans les pays bénéficiaires, ou affirment qu'il ne s'agit que d'entités commerciales et n'ont donc aucun rôle en matière de garanties sociales ou de droits de l'homme. De tels arguments n'ont aucune valeur dans le monde réel. Ils ne font que compromettre la réputation politique et la position d'acteurs de développement de ces agences. Il est vrai que la CEA elle-même ne peut à elle seule réussir à mettre en œuvre ces approches améliorées, mais leur responsabilité politique, morale et d'entreprise en tant qu'agences publiques est d'exiger que les sociétés privées qu'elles assurent et permettent de travailler le fassent de manière responsable. Ces entreprises obtiennent des contrats rentables en recevant des garanties de crédit officielles à condition qu'elles respectent les mêmes normes raisonnables de sauvegarde et de durabilité que les autres OCE. Dans le cas de la CEA chinoise, par exemple, il y a encore une grande distance entre les normes élevées pour surmonter les maux de déplacement appliqués en Chine elle-même et les normes politiques faibles ou absentes dans des projets comparables exécutés avec une assurance chinoise en Afrique ou dans d'autres pays. manque de normes et de capacités adéquates.
Les échecs dans les performances sociales et environnementales de ces projets engendrent des catastrophes sociales et environnementales, ainsi qu'une instabilité politique, qui peut facilement alimenter et déclencher des conflits. Les agences de crédit des pays de l'OCDE ou des pays non membres de l'OCDE ne peuvent être dégagées de leur responsabilité lorsque de telles catastrophes surviennent à la suite de projets qu'elles assurent. Les retours d'information de ces projets indiquent que les populations gravement atteintes ont tendance à devenir plus hostiles à la main qu'elles voient leur infliger un préjudice, qui est souvent la société étrangère qui exécute le projet. Leur colère est moins souvent tournée vers l'acteur responsable le plus éloigné, qui est le gouvernement du pays respectif lui-même, propriétaire du projet construit par les entreprises étrangères. Les OCE non membres de l'OCDE pourraient également s'appuyer de manière productive sur des panels professionnels indépendants dans de nombreux projets, ce qui faciliterait et soutiendrait le propre travail des OCE non membres de l'OCDE en fournissant le suivi, les conseils et les connaissances que les entreprises de construction techniques étrangères ne peuvent pas se fournir au sein d'étrangers. contextes culturels.
En somme, la mesure du succès dans l'application d'approches communes et de garanties sociales et environnementales solides n'est pas donnée uniquement par les dimensions financières ou par des dispositions souhaitables insérées uniquement dans les documents de projet et rarement pratiquées. Une mesure plus stricte dans la vie réelle est l'ampleur des dommages que les approches non durables du développement peuvent infliger à la fois aux moyens de subsistance des personnes, aux droits de l'homme et à la durabilité des économies des pays touchés.